Новые пути финансирования государственного высшего образования: эксперимент Соединенного королевства

Майкл Шэтток

Майкл Шэтток – приглашенный профессор Центра исследования высшего образования, Института образования, Лондонского университета. Электронная почта: M.Shattock@ioe.ac.uk.

Когда в 2004 году премьер-министр Соединенного королевства Тони Блэр получил парламентское большинство в пять голосов, позволявшее с 2006 года ввести повышение платы за обучение (покрываемой за счет кредитов, зависящих от уровня дохода), казалось, что подобный радикальный подход останется в силе на долгое время. Новая структура платы за обучение была принята с двумя условиями (не распространяющимися на Шотландию). Первое условие предусматривало создание Центра справедливого доступа, который требовал бы у вузов планы по доступности высшего образования и утверждал бы схемы, согласно которым, вузы должны были использовать часть доходов от повышения платы за обучение для снабжения своих казначейств, чтобы поддержать студентов из малоимущих семей. Второе условие предписывало создание независимой комиссии для оценки функционирования новой системы платы за обучение по истечении трех лет. При введении повышенной платы за обучение ожидалось, что учебные заведения установят различную величину платы за обучение в соответствии с их позицией на рынке, а также, что такие меры, даже с учетом кредитной поддержки, приведут к уменьшению числа желающих получить высшее образование. Однако ни одно из этих предположений не осуществилось на практике. Все учебные заведения, за исключением двух, повысили плату за обучение до максимальных £3,000, не было и снижения в уровне подачи заявок на поступление от абитуриентов. Более того, некоторые вузы не смогли потратить средства, зарезервированные для казначейств, в целях финансирования студентов из малоимущих семей.

Отчет Брауна

Смысл создания независимой комиссии, главным образом, был связан с предоставлением отчета Парламенту, чтобы ответить на вопрос, были ли защищены интересы студентов из уязвимых слоев населения. Правительство назначило лорда Брауна, бывшего главного управляющего компании Бритиш Петролеум, главой комиссии, которая в 2010 году представила отчет «Обеспечение устойчивого будущего высшего образования». Отчет Брауна рекомендовал снятие любых ограничений по плате за обучение и отказ от контроля количества учащихся, который велся в системе высшего образования Соединенного королевства, начиная с 1980-х годов. Плата за обучение должна была производиться на основе займов по правительственным ставкам кредитования. При этом если сумма платы за обучение превышала £6,000, должен был быть применен метод дифференциального институционального сбора, к примеру, 75% от платы за обучение, размер которой составлял бы более £12,000, учебное заведение должно было перечислить государству. Данный план был нацелен на ограничение высокой платы за обучение, которую, казалось, могли пожелать ввести некоторые вузы. С другой стороны, Браун утверждал, что рыночная конкуренция будет способствовать повышению качества.

Тем не менее, нужно учесть, что Браун представил свой отчет в условиях разгара экономического кризиса, когда новая правительственная коалиция консерваторов и либеральных демократов намерилась снизить государственные расходы на 25% в течение трехлетнего периода. Все правительственные расходы должны были быть проверены на целесообразность в рамках «Оценки расходов по всем направлениям», которая предписывала 40% сокращение в сфере высшего образования в целом, и, в частности, 80% сокращение институциональных грантов, которые должна заместить плата за обучение. Предложения Брауна о свободном определении размера платы за обучение и отмене ограничений по количеству студентов были отклонены, и максимальная сумма платы за обучение была определена в размере £9,000. Тем не менее, некоторые государственные ресурсы могли использоваться для поддержки курсов стратегической важности (например, естественных наук, технологий и медицины). При этом остается неясным, явились ли данные решения отражением стратегии, основывающейся на политических мерах 2004 года, или представляли собой случайное решение в поисках защиты других составляющих бюджета Министерства бизнеса, инноваций и квалификаций (министерства, ответственного за высшее образование). Данное решение, безусловно, нелегко далось либерально-демократической части коалиционного правительства, которая, при избирательной гонке на общих выборах, обещала отмену платы за обучение как так таковой, и под этим обязательством, подписался каждый кандидат от либеральных демократов. Тем не менее, Казначейство (министерство финансов – прим. пер.), со своей стороны, пообещало внесение долгосрочного вклада по сокращению государственных расходов.

Белая книга

Рациональное объяснение, последовательное или не совсем, и финальный вариант, в котором нашли отображение все эти меры, были представлены в форме государственной Белой книги (официального правительственного документа в Соединенном королевстве – прим. пер.) под названием «Высшее образование: Студенты в центре системы» в 2011 году: согласно этому документу, максимальный размер платы за обучение, который вузы могли взимать с местных студентов, был определен в £9,000, при этом учебные заведения, планировавшие взимать плату за обучение в размере свыше £6,000, должны были убедить Центр справедливого доступа, в том, что у них имелась надежная и реалистичная политика доступности высшего образования, до того как они могли бы установить стоимость обучения выше этой суммы. Максимальный предел количества студентов был зафиксирован на определенном уровне для защиты Казначейства от неопределенных обязательств по займам, однако для обеспечения гибкости и конкуренции, набор из 85,000 учебных мест должен был быть исключен из ныне финансируемого общего количества учебных мест, чтобы позволить неограниченный набор среди 65,000 учебных мест, из числа студентов получивших оценку «ААВ» (и выше) по Экзамену уровня «А» общего сертификата образования – таким образом, оценка «А» по математике и физике, и оценка «В» по химии, помещали бы студентов в данную категорию. До 20,000 прочих учебных мест также могли быть выделены вузам и колледжам, в которых плата за обучение составляла £7,500 или меньше – и, следовательно, это, скорее всего, были бы учебные места, заполняемые программами расширенного участия. Подобный подход «главных и периферийных» был ясно предназначен для фаворитизма вузов, привлекавших самых высококвалифицированных студентов (так же, как правило, являвшихся наиболее научно-ориентированными учебными заведениями), нежели тех вузов, набиравших студентов намного менее квалифицированного уровня. От выпускников требовалось бы платить за погашение займов, только если они зарабатывали £21,000 или выше, а период выплаты составлял 30 лет. В дополнение к этому, гранты по прочим расходам также предоставлялись за счет займов, поэтому, итоговая сумма выплаты займа включала бы в себя плату, и за обучение, и за прочие расходы.

К июлю 2011 года, большинство учебных заведений выразили намерение повысить плату за обучение в пределах £1,000 от максимальной стоимости за обучение, в среднем, плата за обучение выходила в размере £8,500. Это было на £1,000 выше, чем ожидалось Казначейством, и прогнозы по предполагаемым расходам в этой схеме сразу же оказались в опасности. С тех пор, 25 учебных заведений понизили плату за обучение для того, чтобы получить доступ к 20,000 дополнительных учебных мест, для которых не требуется высокий уровень подготовки студентов. Учитывая новые предложения по уровню платы за обучение, широко прогнозировалось падение уровня заявок на поступление, однако, последние данные показали лишь незначительное снижение. Поступающие зрелого возраста были наименее склонны выплатить государству полную сумму займа, поскольку они могли выйти на пенсию и покинуть место работы раньше, чем истек бы 30 летний период выплаты долга.

Логическое обоснование политики

Четыре разных фактора могли сказаться в этом наборе решений. Во-первых, значительная часть государственных расходов была сокращена. Хотя большинство аналитиков предсказывает, что данная схема повысит государственные расходы в краткосрочной перспективе, многое будет зависеть от способности Казначейства реализовать портфель займов частным финансовым структурам. Во-вторых, данный план повысит конкурентоспособность, и тем самым, согласно терминологии «Нового государственного управления», эффективность. В-третьих, наличие более интенсивного рынка повысит качество академических программ (правительственная Белая книга требует весьма детальной презентации рыночной информации от каждого учебного заведения, в целях повышения эффективности рынка). В-четвертых, данный план стремится ввести более широкую дифференциацию в нынешней системе, по уровню платы за обучение и требованиям приема. Еще одно намерение, получившее широкую огласку, заключалось в предоставлении частными вузам того же правового статуса, что и у государственных вузов, относительно доступа к финансированию. Частный сектор крохотен по сравнению с государственным сектором высшего образования, однако, такие организации, как Аполло, смогли закрепиться в системе. Но эта мера лишилась юридической силы после правительственного решения не включать изменения в законопроект – из-за опасения, как предполагается, что они могли быть исключены в ходе парламентских прений. Это означает, что полномочия финансовых советов остались неизменными, несмотря на то, что их финансовые возможности существенно сократились. Кроме того, Центру справедливого доступа было отказано в правовых полномочиях, необходимых ему для реализации решений в отказе вузам возможности устанавливать максимальную плату за обучение – в независимости от того, смогут ли они соответствовать требованиям центра, относительно их политики по доступности высшего образования.

Последствия

Еще слишком рано говорить о том, какими будут итоговые последствия данных преобразований, однако можно составить некоторые предварительные заключения. Новая схема, по существу, является налогом для выпускников, которая исходит из того, что высшее образование – скорее частное, нежели общественное благо, таким образом, меняя положение вещей, существовавшее начиная с 1945 года. Сильные вузы, способные привлечь множество высококвалифицированных студентов, будут только усиливаться. Менее сильным вузам, с более слабым контингентом, будет нелегко, однако ничто не указывает на то, что каким-то вузам придется прекратить свою деятельность из-за этих перемен. Тем не менее, опасение, что перераспределение дополнительных учебных мест может позволить выйти на рынок новым участникам с более низкими ценами за обучение, осуществилось, благодаря решению выделить 10,000 из 20,000 учебных мест для колледжей дальнейшего образования, все из которых, установили размер платы за обучение на уровне £6,000 или ниже, таким образом, уведя этих студентов из вузовского сектора. На данное решение сильное влияние оказало желание Казначейства сократить расходы по займам, вызванных большим количеством вузов с высокой платой за обучение. Данная политика заключает в себе перевод учебных мест из крупных учебных заведений (появившихся после 1992 года) в сектор, известный в качестве сектора общественных колледжей в США.

Эффект от этих изменений дополняется дальнейшей концентрацией финансирования научных исследований. Издание «Таймс – Высшее образование» рассчитало, что в распределении денежных средств на 2012-2013 учебный год, у «Расселовской» группы исследовательских вузов было отмечено повышение в 1.5%, в то же время, группы вузов «Больше миллиона» и «Гильдия высшего образования», более нацеленные на преподавание, потеряли между 10 и 16%, данная тенденция может повысить неравенство в системе, если подобный подход «главных и перифирийных» будет продолжать существовать. Утверждение о том, что конкуренция и больший упор на рынки способствуют повышению качества высшего образования широко оспаривается, и есть опасность того, что система станет еще более поляризованной, чем сейчас. Еще более серьезную опасность представляет то, что планирование высшего образования в будущем может в большей степени зависеть от колебания процентных ставок, займовых возможностей Казначейства и работы финансовых рынков. Поэтому, перевод учебных мест в более дешевые учебные заведения (описанные выше), нежели руководство образовательными потребностями и влиянием студенческого спроса, может привести к тому, что Казначейство, а не студенты, может стать реальным «центром системы».