ГОСУДАРСТВО И РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ АФРИКИ

Н.В.Варгезе является руководителем департамента управления и менеджмента в образовании, Международный институт планирования образования, ЮНЕСКО, Париж. E-mail : v.varghese@iiep.unesco.org

В течение первых десятилетий независимости высшее образование считалось в Африке "общественным благом", достойным государственной поддержки, и большинство стран приняло модель государственного финансирования и щедрого субсидирования вузов. С началом финансового кризиса 1980-х годов государственное финансирование сократилось, университетские помещения требовали ремонта, материально-техническая база их ухудшалась, что вело к уменьшению числа студентов, снижению уровня учебных стандартов и научно-исследовательского потенциала. Реформы для восстановления сектора образования становились необходимыми и неизбежными.

В результате реформ была пересмотрена роль государства в развитии высшего образования, а также правовые, организационные и экономические основы управления вузами. В руководстве высшими учебными заведениями был осуществлен переход от модели «государственного управления» к модели «государственного надзора/наблюдения», что привело к увеличению институциональной автономии, с одной стороны, и опоре на рыночные механизмы стимулирования и подотчетности, чтобы вести вузы в направлении политических целей, с другой. Некоторые из этих реформ помогли расширить систему (образования), вдохнуть в неё новую жизнь и улучшить институциональное управление.

Государство и управление в Африке

Высшее образование в Африке, как и на Западе, базировалось на институтах, финансируемых и управляемых государством. Таким образом, государственный контроль был наиболее распространенным видом управления/руководства вузами, сформировавшимся в Африке. В некоторых странах получило широкое распространение исполнение обязанностей ректоров университетов главами государств. Понимая ограниченность опоры на государственное финансирование, страны Африки осуществили ряд реформ, направленных на развитие альтернативных вариантов финансирования в целях более эффективного и результативного руководства и управления вузами.

Эти реформы в системе высшего образования ослабили государственный контроль над вузами, сделали их автономными и в большей мере ориентированными на рынок. Широкая приватизация государственных учреждений и распространение частных вузов в течение последних двух десятилетий являются отражением этой тенденции. В результате львиная доля дополнительного набора имела место в том сегменте государственных вузов, который не финансируется государством (платные студенты), или в частных вузах.

Многие страны создали буферные структуры в целях поддержки и реализации политики, распределения ресурсов, мониторинга деятельности и обеспечения подотчетности. В большинстве англоязычных африканских стран были созданы Национальные советы по высшему образованию или их эквиваленты. Наиболее распространенной практикой среди франкоязычных стран стало создание самостоятельных министерств высшего образования. Потом тенденция меняется, и Советы по высшему образованию создаются и в некоторых франкоязычных странах. Однако представляется, что они в основном играют консультативную и, пожалуй, менее существенную роль в разработке политики и ее реализации, чем их «коллеги» в англоязычных странах

Институциональная автономия и

новые правовые, организационные и экономические основы управления вузами

Институциональная автономия рассматривается как занимающая посредническую позицию между государственным контролем и рыночной деятельностью. Автономия помогла вузам поддерживать имидж государственных, используя в своей деятельности рыночные принципы. При автономии от вузов ожидается, что они установят приоритеты, разработают стратегии, создадут учебные программы и курсы, выберут руководителей своих учебных заведений, наймут персонал, диверсифицируют источники финансирования, примут решения по критериям распределения внутренних ресурсов и распределят ресурсы соответствующим образом.

Предоставление автономии сопровождалось возникновением новых структур и обязанностей в отношении подотчетности на институциональном уровне. Были созданы новые органы, чтобы осуществлять надзор за общим функционированием вуза. Они принимают политические решения, в том числе, связанные с набором персонала, назначением руководителей учреждений и финансами. Руководящие органы во франкоязычных странах очень часто состоят в основном из внутренних членов, в то время как аналогичные органы англоязычных стран имеют большее число внешних представителей, временами включая международных экспертов. В таких странах, как Кения, существуют отдельные управленческие структуры на институциональном и факультетском уровнях.

Новые комплексы обязанностей по предоставлению подотчетности включают стратегические планы, управление на основе результатов, деятельность по контракту, показатели эффективности, отчеты мониторинга и оценки, институциональный аудит и внутренние и внешние механизмы обеспечения качества. Во многих странах стали распространенными Агентства по национальной аккредитации; в ряде вузов созданы подразделения по внутреннему обеспечению качества.

Реформы управления и их результаты

Реформы, несомненно, помогли университетам разрабатывать свои собственные стратегии выживания, когда они находились в состоянии упадка. Меры, связанные с денационализацией (приватизацией) – самоокупаемость и приносящая доход деятельность - помогли многим университетам Африки выжить в 1990-е и добиться благополучия в 2000-х годах. Так, реформы сначала помогли университету Макерере «отойти от края пропасти», а позже – наладить условия труда и жизни, увеличить число студентов, повысить заработную плату, прекратить сокращение численности сотрудников, усилить рыночную ориентированность учебных курсов, а также уменьшить зависимость от государственных средств.

Исследования, проведенные Международным институтом планирования образования, показывают, что реформы управления высшим образованием в Африке помогли вузам ослабить их зависимость от государства и сосредоточиться на обслуживании рынка и местных потребностях. Реформы также помогли диверсифицировать ресурсную базу и децентрализовать распределение внутренних ресурсов. В странах вроде Эфиопии постатейная расшифровка бюджетных ресурсов была заменена блочной субсидией (объединяющей ряд прежних); государственные университеты Ганы, как ожидается, сами производят 30% своих бюджетных потребностей; Нигерия ввела конкурсное финансирование исследований. Мониторинг деятельности /эффективности увеличил исследовательские результаты в Южной Африке и повысил эффективность работы в Гане; в то время как выполнение контрактов улучшило контроль и учет в Кении.

Реформы сделали государственные вузы в большей степени ориентированными на рынок и зависящими от результата в своей деятельности. Похоже, что реформы внесли свой вклад в усиление неравенства в доступе к высшему образованию и, следовательно, к рынку труда. Рыночные процессы благоприятствуют тем, кто имеет возможность платить и меньше рассуждать о вопросах равенства и справедливости. Поскольку стремление вузов к расширению объясняется скорее финансовыми, чем образовательными соображениями, рыночная ориентация, похоже, способствовала предпринимательству в вузах и академическому капитализму в высшем образовании.

Многие реформы поддерживаются партнерами по развитию. Похоже, что те же самые реформы, которые помогли ослабить зависимость от национальных правительств, увеличили зависимость от внешних воздействий. Последствия изменений в отношениях между правительством, вузами и сторонними организациями, нуждаются в подробном рассмотрении, особенно в контексте глобализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформы, осуществленные в 1990-х, помогли высшим учебным заведениям Африки выжить, системе высшего образования в целом расшириться, а региону достичь в 2000-е годы самых высоких за все время темпов роста высшего образования. Рыночная ориентация реформ, без сомнения, дестабилизировала традиционные способы организации деятельности университетов и управления ими. Преодолев первоначальную инерцию, вузы Африки продемонстрировали устойчивость и стали частью процесса изменения.

Реформы, ставящие в центр автономию и рыночную ориентацию, подняли вопросы, связанные с руководством (умением руководить, талантом руководителей). Руководство вузом предполагает нахождение соответствующего баланса между расширением и улучшением качества; между академическими приоритетами и финансовыми соображениями; между эффективностью и требованиями (социальной) справедливости; между региональной необходимостью, глобальными стандартами и умением занять должное место среди себе подобных (рейтингом).Передача власти и полномочий вузам не всегда сопровождается мероприятиями по укреплению руководства, а это необходимо, чтобы сделать управление действенным, а вузы более эффективными.

Быстрое расширение системы, резкий рост числа провайдеров и диверсификация образовательных программ ставят новые вызовы перед руководителями и администраторами. Появление иностранных провайдеров и циркуляция преподавателей, студентов и учебных программ в регионе и за его пределами делают необходимым уделить внимание координации и согласованию, инвестициям в качество и созданию общих стандартов. Эти проблемы не могут быть эффективно решены рыночными силами, так как они требуют политики, основанной скорее на долгосрочной перспективе, чем на краткосрочных финансовых соображениях. Таким образом, необходимо не порвать все контакты с государством, но активно требовать от него разработки перспектив, создания основ для деятельности и общего регулирования системы – а не ждать финансирования, контроля и управления вузами.

Назад в раздел